تاريخچه يارانه در ايران
قبل از انقلاب
- سابقه پرداخت يارانه در ايران از دوره صفويه( سالهاي۱۱۰۱ -۸۸۰ه.ش) با تخفيف هاي مالياتي شروع شد.
- در دوره سلسله قاجار يارانه هاي توليدي به شكل اعطاي بذر و مساعده به كشاورزان اختصاص داشت.
- در سال ۱۳۱۱ دولت پهلوي تا سال ۱۳۲۱ با تصويب قانوني تاسيس سيلو در تهران به منظور ذخيره گندم و خريد غله از كشاورزان براي مقابله با كمبودهاي احتمالي را شروع كرد.
- در سال ۱۳۱۵ توليد گندم به دليل آب و هواي مساعد زياد شد و قيمت گندم به دليل توليد زياد كم شد، دولت با قيمت بالا گندم را از كشاورزان خريد و نان ارزان را در اختيار گروه هاي كم درآمد شهري گذاشت.
-يارانه به مفهوم كنوني در دهه ۱۳۴۰ به گوشت و آرد (نان) پرداخت مي شد. تا سال ۱۳۵۱ اين مقدار خيلي كم بود و با شوك هاي نفتي اوايل دهه ي ۱۳۵۰ و افزايش قيمت نفت اين يارانه ها خيلي زياد شد.
بعد از انقلاب
- در اوايل انقلاب و شروع جنگ تحميلي نظام قيمت گذاري كالاها به مرحله ي اجرا گذاشته شد و طرح سهميه بندي كالاهاي اساسي و پرداخت يارانه ها با هدف مهار شتاب تورم و تثبيت قيمت ها شروع شد.
- در برنامه اول توسعه (۱۳۶۸-۱۳۷۲) براي حمايت از اقشار آسيب پذير ادامه يافت.
- گرايش به سياست هاي تعديل اقتصادي در اوايل دهه ۷۰ منجر به مطرح شدن مباحت مربوط به حذف يارانه ها شد.
- در اواخر برنامه اول توسعه مقدار يارانه ها به اوج خود رسيد.
- در برنامه دوم (۱۳۷۴-۱۳۷۸) سهم يارانه ها از بودجه عمومي كشور روند كاهنده اي به خود گرفت.
- در برنامه سوم توسعه (۱۳۷۹-۱۳۸۳) شروع بحث هدفمند كردن يارانه ها شكل گرفت كه به دليل مشكلاتي مثل عدم شناسايي اقشار آسيب پذير و عدم وجود آمار درآمدي دهك هاي مختلف اجرا نشد.
- در برنامه چهارم توسعه(۱۳۸۴-۱۳۸۸) هم به دلايلي مشابه اجرا نشد.
مصاديق پرداخت يارانه در ايران
نمونه هايي از انواع يارانه و كمك بلاعوض دولت در اقتصاد ايران عبارتند از:
· كمك بلاعوض دولت به شركت هاي دولتي و غير دولتي، صندوق هاي رفاه و قرض الحسنه، شهرداري ها، كميته امداد و ...
· كمك پرداختي به برخي شركت هاي دولتي بابت جبران بخشي از زيان آنها
· وام هاي بلاعوض جهت ايجاد اشتغال
· پرداخت هاي مستقيم به كشاورزان (در قالب طرح شهيد رجايي، بخشي از كمك هاي فني و اعتباري و ...)
· كمك دولت براي كاهش هزينه تامين منابع مالي بنگاه‌ها و افراد (پرداخت بخشي از كارمزد وام هاي بانكي و ...)
· معافيت هاي مالياتي
· پرداخت دولت جهت كاهش هزينه هاي توليد (پرداخت يارانه به نهاده ها نظير كود شيميايي، سموم آفات نباتي، انرژي اعم از برق و سوخت، بذر و ...)
· پرداخت بابت مابه التفاوت نرخ ارز جهت واردات كالاها و خدمات
· پرداخت بابت مابه التفاوت قيمت خريد و فروش كالاهاي اساسي يارانه اي (اجناسي كه از طريق كالا برگ توزيع مي شوند)، يارانه بليط مترو و اتوبوس هاي شهري و ...
· پرداخت جايزه صادراتي به صادركنندگان
· يارانه پنهان به دليل قيمت گذاري پايين تر از قيمت هاي واقعي در اقتصاد داخلي (قيمت آب، برق، و ...)
· بخشي از ۵۰ درصد بخشودگي موضوع ماده ۳۳ قانون برنامه و بودجه ناشي از فروش محصولات طرح هاي عمراني به قيمتي كمتر از قيمت تمام شده.
· و ...
ميزان يارانه هاي پرداختي در ايران
در طي اين سالها و تا سال ۱۳۸۰ يارانه هاي پرداختي به انرژي در حسابهاي ملي گنجانده نمي شد و لذا طي برنامه هاي اول، دوم و سوم توسعه، سهم قابل توجهي از يارانه ها، به اقلام كشاورزي و در نتيجه گندم تخصيص داشت.
در سالهاي برنامه چهارم توسعه، با توجه به يارانه‌هاي انرژي ميزان يارانه‌هاي پرداختي از رشد زيادي برخوردار مي شود، به طوريكه سهم قابل توجهي از هزينه هاي عمومي دولت را در بر مي گيرد. از دلايل اين رشد مي‌توان به افزايش قيمت نفت، الگوي مصرف غلط و بازدهي پايين در بخش انرژي اشاره كرد.
مشكلات پيشين نظام پرداخت يارانه ها در اقتصاد ايران
۱. افزايش چشمگير فاصله بين قيمت هاي يارانه اي و قيمت هاي واقعي و در نتيجه فشار بيشتر بر منابع عمومي بودجه دولت
۲. رشد جمعيت و افزايش تقاضا براي خدمات عمومي و زيربنايي در كنار محدوديت منابع
۳. حجم بالاي يارانه ها و عدم تامين آنها در آينده ( حدود ۳۰ درصد GDP)
۴. هدفمند نبودن يارانه ها و برخورداري بيشتر گروههاي پردرآمد از يارانه ها
۵. به هم خوردن الگوي مصرف خانوارها و اثرات مضر زيست محيطي مصرف زياد حامل هاي انرژي
۶. ظهور فن آوريهاي هدردهنده منابع كمياب و غير رقابتي شدن محصولات توليدي در بازارهاي جهاني
۷. افزايش بي رويه مصرف خصوصاً مصرف حاملهاي انرژي و پايين بودن بهره وري انرژي
۸. فراهم شدن زمينه هاي فساد اقتصادي به ويژه قاچاق كالاهاي يارانه
۹. تخصيص غير بهينه منابع و شكل گيري فعاليت هاي فاقد مزيت اقتصادي
با توجه به وجود مشكلات برشمرده، تلاش براي هدفمندكردن يارانه‌ها امري ضروري و اجتناب ناپذير است كه از دولت پنجم(سال ۱۳۶۸) شروع و در نهايت در دولت دهم تصويب شد كه در ذيل بدان پرداخته مي‌شود.
سابقه تلاش براي حذف يا هدفمند كردن يارانه ها در ايران
- تعديل اقتصادي (دولت پنجم و ششم ) : موضوع هدفمندكردن يارانه ها اولين بار در برنامه دوم توسعه كشور مطرح شده بود. در اين ميان، سابقه پرداخت نقدي يارانه ها براي اولين بار به دولت كارگزاران برمي گردد؛ همان سالي كه يارانه مرغ نقدي پرداخت شد، ولي به دليل آماده نبودن زيرساختها، اين طرح با شكست مواجه شد.
- ساماندهي اقتصادي ( دولت هفتم و هشتم ) : در هشت سال دولت اصلاحات نيز با وجود پيش بيني در برنامه توسعه اي كشور، هيچگاه برنامه هدفمندكردن يارانه ها اجرايي نشد؛ شايد به همين خاطر بود كه سيد محمد خاتمي در سال ۱۳۸۵ براي اولين بار پذيرفت كه دولتش در هدفمندكردن يارانه ها موفق نبوده است: « مبلغ يارانه انرژي وحشتناك است. من نتوانستم در هدفمندكردن يارانه ها موفق شوم و متأسفم. متاسفانه اين مشكل در دولت من وجود داشت و باقي ماند. به همين دليل اين مسئله را از ناكامي هاي دولت خود ياد كردم.»
- تحول اقتصادي (دولت نهم و دهم ) : نام طرح كلان اقتصادي است كه در ۷ حوزه اقتصاد ايران از جمله هدفمندكردن يارانه‌ها از سوي دولت نهم مطرح گرديد. آغاز بحث در مورد اين طرح از سوي محمود احمدي‌نژاد و در بهمن سال ۱۳۸۶ بود. احمدي نژاد در پيام نوروزي خود نياز به اجراي اين طرح را اعلام كرد و مجلس هشتمنيز كميسيون ويژه‌اي را به اين امر اختصاص داد. در دولت نهم هم كارگروه ويژه‌اي براي اين امر تشكيل شد. اين طرح در دولت دهم هم پيگيري شد. با تمام اختلافات، سرانجام در زمستان ۸۸ اين طرح با تعديلاتي از سوي مجلس تصويب شد؛ اما مناقشات هم‌چنان ادامه يافت. اين طرح را مي‌توان از چالش برانگيزترين مسائل در حوزه سياست و اقتصاد ايران در دهه اخير دانست.
تجربه ساير كشورها نيز نشان از ضرورت اجراي طرح هدفمندكردن يارانه‌ها است كه بدان پرداخته مي‌شود.
ضرورت هدفمند سازي يارانه ها
با توجه به موارد ذكر شده و همچنين تجربه ساير كشورها و عواملي همچون تورم دو رقمي، بيكاري، رشد پايين اقتصادي، بهره وري پايين عوامل توليد، ناكارايي نظام بانكي، بخش خصوصي ضعيف، قدرت خريد پايين، اختلاف طبقاتي، فساد اقتصادي، عدم شفافيت اقتصادي كه از مشكلات ساختاري اقتصاد ايران مي باشد اجراي قانون هدفمندكردن يارانه‌ها امري ضروري به نظر مي‌رسيد.
برخي ديگر از الزامات هدفمند سازي يارانه ها به قرار زير است :
• سياست پايين نگه داشتن كالاهاي اساسي در مواردي منجر به كاهش رشد و وابسته تر شدن اقتصاد مي شوند.
• استفاده از ظرفيت هاي خالي توليد برخي كارخانه ها كه با شرايط فعلي از تمام پتانسيل خود استفاده نمي كنند.
• ايرادات زيست محيطي فراوان ناشي از مصرف زياد انرژي و سوخت هاي فسيلي ارزان.
• براي پيوستن ايران به سازمان تجارت جهاني نياز است برخي يارانه ها هدفمند و برخي حذف شوند.
از مهمترين اهدافي كه دولت ها به ويژه در كشورهاي درحال توسعه مانند كشور ما با پرداخت يارانه دنبال مي كنند، عبارتند از :
۱. جلوگيري از گسترش فقر و بحران هاي اجتماعي
۲. كمك به اقشار آسيب پذير
۳. كمك به توليد برخي كالاها و خدمات
۴. ايجاد ثبات اقتصادي و كنترل قيمتها
۵. تلاش براي برقراري عدالت حتي به بهاي از دست رفتن بخشي از كارايي اقتصادي
۶. كمك به بهبود توزيع درآمد
۷. توسعه زيرساخت هاي اقتصادي
۸. كمك به صنايع روبه انقراض يا ايجاد صنايع جديد
۹. گسترش تحقيق و توسعه و خلق دانش جديد حفاظت از محيط زيست
نظريه هاي اقتصادي اذعان دارند كه اهداف مذكور نمي توانند به صورت كارامد توسط يارانه ها تحقق يابند، زيرا يارانه ها با اعطاي مزيت هاي رقابتي غيرواقعي و ساختگي به صادركنندگان يا صنايع داخلي، باعث اختلال و تنش ميان شركاي تجاري مي شوند (خليل قديمي ديزج، ۱۳۸۹: ۱۹)
در نهايت با توجه به موارد ذكر شده اجراي هدفمند كردن يارانه‌ها كه يكي از محورهاي طرح تحول اقتصادي است ضروري به نظر مي‌رسد. طرح تحول اقتصادي كه در ۷ حوزه اقتصاد ايران از جمله هدفمندكردن يارانه‌ها از سوي دولت نهم مطرح گرديد. آغاز بحث در مورد اين طرح از سوي محمود احمدي‌نژاد و در بهمن سال ۱۳۸۶ بود. احمدي نژاد در پيام نوروزي خود نياز به اجراي اين طرح را اعلام كرد و مجلس هشتم نيز كميسيون ويژه‌اي را به اين امر اختصاص داد. در دولت نهم هم كارگروه ويژه‌اي براي اين امر تشكيل شد. اين طرح در دولت دهم هم پيگيري شد. با تمام اختلافات، سرانجام در زمستان ۸۸ اين طرح با تعديلاتي از سوي مجلس تصويب شد؛ اما مناقشات هم‌چنان ادامه يافت. اين طرح را مي‌توان از چالش برانگيزترين مسائل در حوزه سياست و اقتصاد ايران در دهه اخير دانست.
طرح تحول اقتصادي و محورهاي آن
طرح تحول اقتصادي داراي هفت محور است كه در قسمت پايين به بررسي هر يك از اين محورها مي‌پردازيم:
۱. يارانه :يكي از وظايف مهم اقتصادى دولت‌ها توزيع درآمد در جامعه است و يارانه ابزارى است كه مي‌تواند دولت را در توزيع درآمد و برابرى آن بين گروه‌هاى پايين و بالاى درآمد يارى كند.
۲. ماليات : يكي از محورهاي هفتگانه طرح تحول اقتصادي دولت، اصلاح ساختارى نظام مالياتى و استفاده از ظرفيت مالياتى است. ماليات در كشور ماحدود هشت درصد ارزش توليد ناخالص كشور است كه در كشورهاى ديگر اين شاخص بيش از بيست‌درصد است. شيوه پرداخت يارانه انرژى بايد تغيير يابد، اين تغيير در جهت هدفمند كردن يارانه‌ها خواهد بود،
۳. بانك : نظام بانكى بايد در خصوص تأمين مالى كارآفرينان و سنت پاك قرض‌الحسنه جهت‌گيرى كند. نظام بانكدارى در توليد آمارهاى اقتصادى و ايجاد پايگاه آمارى دچار ضعف است كه بايد اين مشكل مرتفع شود.
۴. نظام ارزي : نظام ارزي كشور در ماده ۴ قانون چهارم توسعه به صورت شناور مديريت شده مشخص شده كه بايد تحقق يابد. با توجه به نوسانات ارزى برنامه هاي اقتصادي كشور نيز با اتكا به ارز نفتي، پر نوسان است لذا بايد تناقض هاي قانونى در خصوص ارزش‌گذارى پول ملى مرتفع شود، و نرخ ارز بهينه كه همزمان تورم وارداتي و صادرات را مد نظر داشته باشد بررسي شود.
۵. گمرك : گمرك‌هاى كشور بسيار پراكنده و متعدد هستند كه كارايى آنها را كاهش داده است. مقررات پيچيده و فراوان و ناهماهنگى در وظايف آنها با سازمان‌هاى ديگر وجود دارد و بايد تحولى در اين خصوص انجام شده و مجراى واحد و يكسان براى جلوگيرى از تداخل وظايف در دستور كار قرار گيرد.
۶. بهره‌وري : با اينكه نسبت سرمايه‌گذارى به توليد ناخالص داخلى در كشورهاى صنعتى و كشورهاى موفق جنوب شرقى آسيا (حدود ۲۹ درصد در سالهاي ۲۰۰۰ ـ ۱۹۷۴ و در همين دوره در ايران حدود ۲۸درصد) بوده است. يعنى با كشور ما تفاوتى ندارد اما رشد بهره‌ورى سرمايه نسبت به آن كشورها تفاوت معنادارى دارد. هنوز در كشور يك نظام منسجم سنجش و اندازه‌گيرى بهره‌ورى وجود ندارد كه بايد اين موضوع به سرعت تحقق يابد.
۷. نظام توزيع : نظام توزيع كالا و خدمات در كشور بسيار سنتى و ناكارامد است. لذا نوسازى شبكه توزيع، يكى از ضرورت‌ها است و بايد برنامه‌هاى تقويت شبكه توزيع، منطقي‌كردن تعداد و فعاليت توزيع‌كنندگان و كوتاه‌كردن فاصله توليد تا مصرف، نظارت و كنترل صحيح جريان توزيع كالا ، استفاده از سياست‌هاى صرفه‌جويى در توزيع و رفاه مصرف‌كنندگان، تحقق يابد (سايت وزارت اقتصاد و امور دارايي).
يارانه: يكي از مهمترين بخش‌ها و نمايان‌ترين بخش طرح تحول اقتصادي است كه به تغيير فرآيند دادن يارانه‌ها مي‌انجامد. در اين فرايند با حذف تدريجي يارانه‌ها از مواد سوختي، مواد خوراكي، آب، برق و ساير اقلام در ايران نوع پرداخت تغيير مي‌كند كه بخشي از اين يارانه‌هاي حذف شده (۶۰ درصد در سال ۱۳۹۰) به صورت نقدي به مردم پرداخت مي‌شود و ساير درآمد اين كار صرف كارهاي عمراني و فرهنگي مي‌شود. اين كار در سال ۱۳۸۹ به اجرا گذاشته شد و بخش عمده آن از سال ۱۳۹۰ به بعد انجام مي‌شود. از هدفمندسازي يارانه‌ها به عنوان بزرگترين طرح تاريخ اقتصادي ايران نام برده مي‌شود.
تبعات مثبت قانون هدفمند سازي يارانه ها
۱. در واقع هدفمندسازي يارانه ها پاياني براي فسادهاي موجود در توزيع يارانه ها خواهد بود. شيوه رايج پرداخت يارانه‌ها يعني يارانه‌هاي قيمتي[۱]، در بعد توليد و توزيع زمينه فسادهاي اقتصادي را فراهم نموده بود. حجم فسادهاي اقتصادي ناشي از اين شيوه پرداخت يارانه ها در برخي از موارد زمينه هاي انحراف سياست هاي حمايتي دولت را فراهم كرده بود. اما با حذف يارانه هاي قيمتي و هدفمند كردن آنها، آسيب پذيري اقتصادي و فساد اقتصادي كاهش مي يابد (سجاد برخورداري، ۱۳۸۷: ۵۶).
۲. با نقدي كردن يارانه ها، آزادسازي قيمت ها در اقتصاد كشور براي اولين بار در مورد برخي كالاها برقرار مي شود. تعيين دستوري قيمت بسياري از كالاها توان رقابت توليدكنندگان بخش خصوصي را به شدت كاهش داده بود. زيرا دولت با حمايت از توليدكنندگان دولتي كالاهاي يارانه اي و خريدهاي قابل توجه از آنها، از يك سو موجب كاهش توان رقابت توليد كنندگان بخش خصوصي شده و از سوي ديگر انگيزه هاي فعاليت توليدكنندگان بخش دولتي را كاهش داده بود. اما با آزاد سازي قيمت كالاهاي يارانه اي و واقعي شدن قيمت آنها، زمينه اي براي رقابت در توليد كالاهاي يارانه اي فراهم مي شود. چون در شرايط قيمت هاي واقعي ديگر خريدهاي تضميني دولت وجود نداشته، توليدكنندگان براي بقا در بازار نياز به رقابت خواهند داشت. اين امر موجب افزايش كيفيت كالاهاي توليدي و تداوم اين امر موجب افزايش توان رقابت جهاني توليدكنندگان داخلي خواهد شد (سجاد برخورداري، ۱۳۸۷: ۵۶).
۳. پرداخت نقدي يارانه ها نه تنها رفاه دريافت كنندگان يارانه ها را افزايش خواهد داد بلكه الگوي مصرفي آنها را متحول كرده و موجب عقلايي شدن رفتار مصرفي شان مي شود. مردم در شيوه رايج دريافت يارانه ها، بدون توجه با نيازهاي مصرفي خود و تنها با هدف استفاده از كالاها با قيمت ارزان، اقدام به خريد مي كنند. به گونه اي كه در برخي موارد استفاده بيش از نياز مردم از اين كالاها زمينه بسياري از بيماري ها نيز شده است. اما با پرداخت يارانه ها به صورت نقدي، مردم بر خلاف گذشته بر اساس قيمت كالاها در هنگام خريد تصميم گيري خواهند كرد. واقعي شدن قيمت ها موجب مي شود مردم از يك سو با توجه به ميزان نياز خود و از سوي ديگر با توجه به قيمت كالاها بهترين انتخاب را انجام دهند در حالي كه در گذشته قيمت يارانه اي كالاها انگيزه اصلي براي خريد كالاها توسط مردم بود (سجاد برخورداري، ۱۳۸۷: ۵۷).
۴. پرداخت يارانه ها به شيوه قبل موجب شده بود كه در بيشتر موارد بازار سياه براي كالاهاي يارانه اي شكل بگيرد. براي نمونه مي توان به بن هاي مختلف كارمندي اشاره نمود. با تحول در نحوه پرداخت يارانه ها، اين امر نه تنها پاياني بر بازارهاي سياه خواهد بود بلكه بستر مناسبي براي ساير سياست هاي آزادسازي اقتصادي فراهم مي كند. چنين شرايطي امنيت لازم براي فعاليت بخش خصوصي داخلي و حتي بخش خصوصي خارجي را افزايش مي دهد (سجاد برخورداري، ۱۳۸۷: ۵۷).
۵. پرداخت نقدي يارانه ها موجب افزايش شفافيت اقتصادي كشور خواهد شد. ميزان شفافيت اقتصادي در يارانه هاي نقدي در مقايسه با يارانه هاي قيمتي يا غير نقدي بيشتر است. در شيوه رايج پرداخت يارانه ها به دليل وجود منافع كلان ذينفعان شفافيت لازم در اعطاي يارانه ها از يك سو و توزيع آنها از سوي ديگر وجود نداشت. براي مثال، آنچه كه از يارانه ها در محاسبات قوانين بودجه لحاظ مي شد متفاوت از يارانه هاي پرداختي در جامعه بود و در برخي از موارد شكاف بين ارقام قابل توجه بود. با نقدي كردن يارانه ها، از يك سو ميزان شفافيت عملكرد دولت در اعطاي يارانه ها و از سوي ديگر شفافيت نظارت بر اعطاي يارانه ها و دريافت كنندگان ان افزايش خواهد يافت. اين امر امنيت لازم براي فعالان اقتصادي را فراهم خواهد كرد (سجاد برخورداري، ۱۳۸۷: ۵۸)
[۱]-پرداخت ما به التفاوت قيمت واقعي و قيمت يارانه اي از سوي دولت